2020年是“十三五”规划的收官之年，也是全面建成小康社会的决胜之年。站在“两个一百年”奋斗目标的历史交汇点，党中央、国务院决定启动第七次全国人口普查，这既是对我国40年改革开放的成果汇展，又为新时代的中国迈向高质量发展开启了新征程。此次人口普查必将为中国进军第二个百年奋斗目标提供科学准确的统计支撑，为构建人类命运共同体、筑牢大国人口大数据应用管理平台服务，为统计事业发展奠定更加坚实的基础。为此，我们只有紧紧把握时代机遇、迎接挑战、精准施策，才能实现第七次全国人口普查的根本目的。
一、机遇
第七次全国人口普查是党和国家掌握国情国力的重要手段，也是科学制定经济社会发展规划的基本依据。而中国特色社会主义制度、法律体系、科学技术、人员力量、物资配备和民意支持，为第七次全国人口普查的顺利进行提供了全方位的保障。
（一）制度保障
中国特色社会主义制度的优势使我们能够“集中力量办大事”。我国从中央到地方政府，从城市社区到农村村民委员会，从中央垂直管理的企事业单位到大型企业集团，都建立了党的战斗堡垒和先锋队伍，这也是今年抗击新冠疫情的制胜法宝，是我们任何工作目标完成的根本保障，更是其他国家甚至世界强国所不具备的制度优势。我国的社会制度为全民参与第七次全国人口普查、自觉履行应尽职责、发挥政府行政力量提供了强大的政治和组织保障。
（二）法律保障
有法可依、有章可循，依法普查使公民能够履行法定义务，确保国家能够顺应民意。《中华人民共和国统计法》《全国人口普查条例》为第七次全国人口普查顺利实施提供了法律依据。
（三）科学保障
第七次全国人口普查方案的科学设计，确保了最基本的国情国力能够全面真实反映。普查方案的针对性、可操作性和实用性使国家需要变得更具体、更详实，能更好反映家国变化、人与经济社会的现实属性和基本规律。
（四）人员保障
国家、省、市、县、乡、村（社区）、组七级建立有管理科学、运转高效的统计和普查机构，专业的统计队伍和历经多次重大国情国力调查的千千万万普查员所汇聚的强大团队有信心、有决心、有能力完成第七次全国人口普查的光荣使命。这既能展现统计队伍求真务实、科学严谨、规范统一的工作作风，又能提高政府统计的公信力。
（五）物资保障
各级政府的财政实力和现代网络技术能为开展第七次全国人口普查提供强有力的物资保障。
（六）民意保障
根植于中国人民内心的团结一致、爱国奉献的民族精神，使得国家“集中力量办大事”能得到广大人民的支持。第七次全国人口普查也必将伴随抗击疫情的人民战争的全面胜利，而获得广大人民群众积极参与和配合。
二、挑战
第七次全国人口普查涉及每一个家庭、每一个自然人，而每个人所处的生活环境、价值观、世界观都存在差异，因此在实施过程中一定会面临诸多挑战，具体如下：
（一）组织实施层面的挑战与问题
1.机构问题。省、市、县、乡、村普查机构的建立、运作与管理；
2.人员问题。各级普查工作人员（包括村、社区居委会“两员”）的抽调、选聘、管理、培训、责任分担与考核落实问题；
3.经费问题。重点是县乡人口普查工作经费和村（社区居委会）“两员”误工补助的落实；
4.责任问题。第七次全国人口普查如何体现政府行为，压实、压紧地方党政，特别是县乡党委、政府主政一方，履职尽责，全面完成好人口普查各阶段工作任务；各级普查机构的责任落实问题；
5.措施问题。各级人口普查办公室，特别是县级人口普查办公室制定什么切实可行的工作措施和办法，确保第七次全国人口普查各阶段工作上下一心，规范统一，精准施策，有序推进；
6.宣传动员问题。
（1）各级人口普查办公室对党政主要领导的汇报与宣传；
（2）各级党政领导对下级领导的会议讲话和工作安排（包含人口普查事项宣传）；
（3）各级党委宣传部门、融媒体中心、主流媒体、大型网络平台、各级各部门各系统各单位门户网站的宣传问题；
（4）传统宣传方式与文化艺术活动、文创产品，学校课堂宣传相结合的问题；
（5）相关职能部门，大、中、小学校，科研机构、社会团体及各级基层组织如何利用自身资源优势配合宣传发动问题。
7.检查督查与考核问责问题。各级人口普查机构工作检查督促、统计执法、目标任务督察督办与考核问责的问题。
（二）普查业务技术层面的挑战与问题
1.普查区域划分问题。包括撤乡并村后普查区、普查小区的划分与设置，特殊地域（大型经济开发区、产业园区、自贸区、军事管理区、保密单位等地域）普查区、普查小区的划分与设置；
2.普查区域地址编码，与新建制乡镇、村（社区居委会）行政区域地址码和城乡属性结合问题。
3.普查小区电子地图绘制，住户居住房屋和现行实际地理位置（卫星定位）地图结合问题。
4.户口整顿问题。包括按新的乡镇、村（社区居委会）行政区域建制将居民户口簿更换，并清理该注销而未注销、该上户而未上户及多户口问题，如何保证在人口普查入户登记前按新的乡镇、村（社区）行政区域建制向乡镇普查办提供完整的户籍信息资料问题。
5.各级人口普查机构、村（社区普查指导员）参与户口整顿问题。
6.收集现有行政记录资料问题。
7.普查业务培训问题。
8.摸底工作组织实施问题。
（1）装备问题；
（2）行政记录资料整理、比对，住户与住房底册信息资料建立问题；
（3）网络登记平台和扫码标识建立，公民自主申报简易操作流程和说明，普查区、普查小区责任人公示问题；
（4）摸底表的设置问题；
（5）登记方式约定问题。
9.普查正式入户登记问题。
（1）政府公报发布、各级党政领导电视（广播）讲话、参与现场登记问题；
（2）网络设备、数据处理平台运行与维护问题；
（3）普查员逐房逐户逐人逐项登记问题；
（4）普查表复查审核上传问题；
（5）各级普查办专人答疑问题；
（6）普查登记项目指标解释、标准口径统一、特殊问题处理问题；
（7）严格执行国家方案与实际情况灵活应用结合问题；
（8）普查纪律与数据安全防护问题；
（9）违法事件处理问题。
10.数据处理与平台指标数字改错问题。
（1）国家、省、市大数据处理平台建立问题；
（2）县、乡、村平台数字改正。
11.普查资料开发应用问题。
（1）成果展示问题；
（2）综合分析研究问题；
（3）建立人口大数据与现有行政管理相融合的民族地域分布，历史文化构成，经济社会发展，资源环境，市场资本、技术和产业链，供应链与人口紧密相关等大数据模型建立问题。
（三）群众配合度层面的挑战与问题
1.进门难问题。
2.找人难问题。
3.如实完整申报普查登记项目难问题。
4.如何建立激励机制，动员有智能手机的住户主动自主申报问题。
5.如何保证自主申报住户的数据质量问题。
6.如何解决群众知晓度不高问题。
三、对策
（一）组织实施层面的建议
1.建立高规格的管理与实施工作机构
（1）省级机构的建立和工作重心应放在制定和执行国家普查方案的相应政策，搭建数据处理平台、做好普查成果开发应用；
（2）市级机构的建立和工作重心应放在督促县、乡政府落实普查经费、网络设备、宣传发动、考核问责；
（3）县级人口普查领导小组的组长由县长担任，县级机构建立和工作重心应放在组织业务技术培训，落实“两员”误工补助经费和网络设备；
（4）乡镇（街道）人口普查领导小组的组长由乡镇（街道）党委书记担任。乡级机构的建立和工作重心应放在严格执行国家方案，组织好试点和实战演练，深入普查区、普查小区现场业务技术指导和检查督促普查员及有能力自主申报的公民，及时将登记信息上传到国家平台；
（5）村（社区）人口普查工作小组组长由党支部书记担任，工作重点应放在组织普查员严格执行第七次全国人口普查各项工作细则和操作流程，组织发动公民积极参与现场入户登记；
（6）县乡机构的名称统一用“XX县、乡人民政府人口普查领导小组办公室”，乡镇人口普查办公室的牌子由县人口普查办公室统一设计、精美制作，最大程度体现人口普查政府行为。有条件的县、乡政府应尽量将机构牌子和办公场地设置在面向群众的公共场所，使人民群众能醒目看到人口普查的招牌，以最大限度提高人民群众对人口普查的知晓度和重视度；
（7）县乡人口普查办公室起草的文件、上报资料、信息等经沿用“XX县、乡人民政府人口普查办公室”名称。
2.人员落实的建议
（1）县级政府人口普查办公室的组成人员应以统计部门为主，由县级人社部门或组织部门统一出具抽调通知，从县级人口普查领导小组成员单位中抽调或选派熟悉人口普查业务的工作人员组成，并按国家、省、市人口普查办公室内设工作职责要求设置多个职能工作机构，配备相应负责人和成员；
（2）乡级（街道）政府人口普查办公室组成人员由乡镇综合统计及乡镇公安、计生、民政、农经统计等部门人员组成；
（3）村（社区居委会）普查指导员、普查员由乡镇政府聘用、选调熟悉社区环境、热心公益事业、群众基础较好、有一定组织能力和普查业务知识及能使用智能手机登记上传信息的人员担任。特别要求具备亲民、热心细致、有责任担当、主动作为人员担任普查指导员、普查员，具体对象可从小区物管人员、门卫、小区水电汽收费员、村（社区）网管员、乡镇村（社区）干部、社区民警、村民小组组长、退休人员、大学生志愿者、各单位人口普查联络员中选聘；
3.经费落实的建议
（1）县、乡人口普查工作经费由各级财政自行解决，“两员”误工补助经费主要由县级财政解决，原则上乡镇不承担“两员”误工补助经费（城镇街道办事处除外）。对经济欠发达地区和百万人口大县的“两员”误工补助经费由中央、省、市、县财政共同承担，可按一定比例分担；
（2）县、乡人口普查工作经费纳入本级财政预算，并根据人口普查工作进度安排，按时拨付，确保到位。“两员”误工补助经费应按照各级政府的财政分担比例确保在登记结束前足额拨付到乡镇；
（3）乡镇人口普查办公室可根据实际情况，灵活应用各自考核办法（如按普查员实际登记的户数、人数或工作天数等）按时足额对完成普查登记工作任务的普查指导员、普查员计发劳动报酬，原则上最高不突破当地平均日工资标准，不低于当地公益性岗位日工资标准。
4.责任落实的建议
（1）第七次全国人口普查工作纳入各级政府目标管理或绩效考核，特别要列为县、乡党政一把手中心工作考核内容，列入各级统计部门年度考核的重点工作。由各级人口普办公室和政府目标办联合发文制定考核办法；
（2）“两员”的责任落实，以其担负的普查区、普查小区的实际工作量与误工补助挂钩，严格考核。
5.措施的建议
（1）县、乡、村签订第七次全国人口普查工作目标责任书，县级政府县长与乡镇党委书记签订目标责任书，乡镇党委书记与村（社区）支部书记签订目标责任书；
（2）建立第七次全国人口普查工作问责机制，县级组织、纪检监察、人普领导小组、目标办对在人口普查工作中失职或影响全国人口普查工作登记进度的人员要按有关规定进行问责或处理；
（3）各级普查办公室工作人员因工作失误，影响人口普查工作有序推进，按照考核办法与个人年度绩效挂钩，严肃处理；村（社区）“两员”因工作失误，影响人口普查登记工作进度或数据质量的，按照考核办法与误工补助挂钩，做出相应处理；
（4）建立纵横联动机制。县级政府与乡镇、村（社区）建立纵向联动，县级部门与本级人口普查办公室建立横向联动，将第七次全国人口普查工作与疫情防控、精准扶贫有机结合，特别要利用在脱贫攻坚战中已建立的、行之有效的“第一书”记和县级部门联镇帮乡、市县帮扶责任人帮村帮户的有效机制，共同完成好所在地域的第七次全国人口普查登记任务；
（5）建立住户登记联系卡。对城镇小区物管、门卫、单位宿舍、居民住户实行人口普查登记联系卡。建立网络实时动态管理平台，“两员”可及时查看、核实住户登记进度和数据质量。
6.宣传的建议
（1）各级人口普查办公室要根据第七次全国人口普查工作进度安排，首先做好对各级领导的宣传；
（2）各级领导要利用各种会议进行人口普查宣传动员，县级领导小组组长应发表电视讲话，乡镇党委书记和村（社区）支部书记应发表广播讲话；
（3）从中央到地方的各级主流媒体，各部门的门户网站，大型网络平台，文艺宣传单位，应主动设计谋划并参与人口普查宣传；
（4）各级人口普查办公室应充分挖掘传统宣传优势与新媒体有机结合，组织开展人民群众喜闻乐见、有地域特色或民族文化特色的宣传活动；
(5)村民委员会和社区居委会要在普查小区内广泛宣传公民自主申报普查登记操作流程，发放致住户的公开信，让每一住户知晓并积极参与配合人口普查登记工作。
7.检查督查与考核问责的建议
（1）各级人口普查办公室应主动将第七次全国人口普查检查考核的重点内容向各级目标办、纪检监察、组织人事部门汇报，依法开展检查督查，并及时处理；
（2）检查督查考核的主要内容是贯彻执行国家方案，落实经费、遵守普查纪律、确保登记数据质量与登记工作进度等事项，发现问题应及时上报、处理；
8.数据质量控制的建议
筑牢“最后半小时”入户登记工作。坚持一切为了普查员和申报人如实开展第七次全国人口普查登记原则。要求人口普查前期的每一项组织实施工作，都必须围绕这两个核心人物开展工作。确保每位公民的基本信息进入第七次全国人口普查大数据平台，确保普查员和申报人在轻松、和谐、愉快的最后半小时交流过程中真实、准确、完整地完成第七次全国人口普查登记任务。
（二）普查业务技术层面的建议
1.严格按照行政建制和国家普查方案划分县级、乡级行政普查区域，普查区和普查小区按照撤乡并村后的行政建制划分。
（1）按现行街道、乡镇、村（社区居委会）行政建制划分普查区，即有多少个行政村（社区居委会）就建多少个普查区。在普查区范围内，农村有多少个村民小组就建多少个普查小区；城镇尽量做到按街道、院墙、建筑物、河流等显著地标和居民实际居住的小区地理位置情况划分普查小区，原则上以100户300人左右为一个普查小区，一个社区居委会可建若干个普查小区；
（2）对大型国家级或省级高新区、经济开发区、工业园区、产业园区、自贸区、工矿单位、港口、军事管理单位、保密单位等原则上不单独设置县级或乡级行政普查区域，统一归其所在地现行乡镇（街道、村、社区）行政建制管辖，可单设普查区，根据人口居住状况设置多个普查小区；
2.普查区地址编码严格按国家方案和现行行政地址码执行，对大型高新区、经济开发区、工业园区、产业园区、自贸区、工矿单位、港口、军事管理单位、保密单位等原则上不设置县级和乡级行政地址码，只设置普查区地址码。普查小区地址码按实际地域顺序编码，农村按村民小组实际顺序编码，城镇按地理位置和居住小区名称顺序编码。
3.普查小区、普查区地图绘制严格遵循县、乡（街道）、村（社区居委会）现行行政管辖界线和最新地图绘制，要求普查小区地图全覆盖普查区，普查区地图覆盖乡镇（街道），乡镇（街道）覆盖县，县覆盖市，市覆盖省、省覆盖全国最新标准地图，做到界限不重叠不交叉。按国家方案绘制电子地图，对于边远山区和城镇居民小区可先用手工绘制草图，再绘制电子地图。有条件的县级以上城市街道、社区普查机构可采用政府购买社会服务方式，由专业公司协作完成。
4.户口整顿的建议
（1）县、乡公安部门严格按照普查方案和户口登记管理条例及各地户籍管理政策，及时清理整顿。重点放在死亡未销户、出生未上户，因乡镇、村撤销合并户口登记簿的更换及外来人员暂住情况。乡级人口普查办公室要组织普查指导员主动配合公安部门，参与户口整顿。通过户口整顿，公安部门应按新的村（社区）行政建制完整提供所在辖区内人口户籍登记信息资料（特别是每个人的身份证号码）和外来人口暂住情况等信息资料；
（2）按照户籍政策和各地的实际情况，尽量做好人户分离和户口迁移等与人口普查相关的基础工作，确保人、户口、住房与居住普查小区基本一致。
5.收集行政记录资料的建议
（1）按普查区收集户口整顿后的户籍信息资料，要求到每个人并提供详细身份证号码；
（2）城镇普查区应收集小区物管登记的住户资料，住户的《房产证》信息资料、小区住户水电气用户资料；
（3）乡镇（街道）、普查区收集农村和城镇的医保资料；
（4）乡镇普查区收集医院、殡葬部门掌握的出生、死亡人口资料；
（5）普查区收集外来居住人口（包括外籍居住人员）的资料；
（6）乡镇、普查区收集疫情防控期间登记的流动人口信息资料。
6.普查业务培训的建议
（1）县级人口普查机构业务培训要培训到普查区指导员，乡镇要培训到普查小区普查员，城镇普查区在入户登机前应对普查小区普查员再次培训。有条件的普查小区应将用智能手机登记上报的操作流程在小区范围内公示，对自主申报的住户应有求必应，指导住户自主申报；
（2）采用传统培训方式与新媒体相结合的多种模式，重点组织开展好省级、县级普查业务培训。国家和省级普查机构应聘请有影响、口碑好、粉丝多的公从人物担任第七次全国人口普查形象代言人，制作短小精美视频，全流程讲解普查表申报演示，并下发至每一普查员或各级电视台，公民通过下载观看视频，就能用智能手机自主申报。有条件的普查区要组织普查员开展试点或现场培训演练；
（3）培训内容应根据第七次全国人口普查各阶段工作安排，在国家统一制作的培训内容或课件上做适当补充调整，尽量做到针对不同层级的普查人员重点掌握普查表填写和入户调查登记方法及技巧。有条件的可采用LED视频教学的方式提高培训的质量和效果。
7.摸底工作的建议
摸底工作是整个普查工作的重中之重，要组织有序，准备充分，攻坚克难，将一切问题和难点化解在正式入户登记前。
（1）解决好装备，包括“两员”证件（城镇社区普查员证件应印制普查员的照片、身份证号码）、手提袋、签字笔、普查小区地图、摸底表、相关操作手册、自主登记二维码、宣传资料、致住户的公开信、登记联系卡等；
（2）将收集的行政记录资料、整理归纳，形成普查区、普查小区住户（住房）底册；
（3）由普查小区公布第七次全国人口普查网络登记条码、简易操作流程和说明，小区人口普查负责任人及其联系方式；
（4）设计好摸底表。摸底表的设计可根据短表登记的项目和国家方案对摸底工作的要求，尽量做到既能满足国家摸底工作上报资料的需求，又能确保正式登记所需的各项申报项目。可由县级人口普查机构设计，乡镇印制纸质摸底表；
（5）在摸底时确定好本普查小区哪些住户是自主上报，哪些住户是由普查员上门入户登记，并建立“登记联系卡”制度，特别要求收集自主申报人的电话号码，以便登记上传责任落实和不重不漏。
8.普查正式入户登记的建议
（1）正式入户登记前，县、乡人口普查办公室要组织好各级党政主要负责人参与人口普查登记的新闻报道，领导发布电视或广播讲话的讲稿，做好相应视频的保存和上报；
（2）做好人口普查登记网络平台的运行管理和维护，确保数据安全；
（3）组织好普查员逐房逐户逐人逐项入户登记，核实普查小区自主登记的住户普查表上传情况；
（4）各普查小区普查员登记结束后要及时与普查指导员对接，做好复查上传工作；
（5）各级人口普查办公室要落实2名专人，对普查中遇到的业务问题和特殊情况进行答疑，一人负责登记项目指标的答疑，一人负责网络信息技术和设备运行的答疑；
（6）对在登记中遇到的人户分离、外出人员居住不详、多处住房（跨省、市、县购买商品房）、民族文化程度认定、事实婚姻、非婚生子、居无定所、流浪人员、空房户、空挂户等特殊问题，。一是在业务培训和摸底中加以解决，二是普查员在登记中仍遇到特殊问题，应先收集上报，再由县级普查机构按照国、省、市统一标准答疑；
（7）登记过程中应本着不重不漏的原则，确保普查小区内每一住房不漏一户，每一住户不漏一人，每一人不漏一项。对在同一乡镇范围内有多处住房的只能在一个居住地登记，登记中应相互告知不同普查区，并做好相应记录；
（8）严禁普查员将普查信息或工作动态在网络上传播，例如微博、微信朋友圈、QQ动态等公共平台，严格保密工作纪律；
（9）各级人口普查办公室每天要做好登记信息的保存和管理，严禁外泄和对外公布数据；
（10）各级人口普查机构要制定普查登记过程中遇到的违法案件、突发事件的应急预案，做好普查员入户登记过程中的安全防范和自我保护。
9.数据处理与平台指标数字改错的建议
（1）国家、省、市建立大数据处理平台，及时将发现的问题反馈到县、乡、普查小区；
（2）县、乡、村根据反馈的问题和发现的问题，及时再次入户核实更正。
10.普查资料开发应用的建议
（1）各级及时展示普查成果；
（2）组织大专院校、科研机构的专家学者对人口普查资料进行分析研究；
（3）提交有利于经济社会发展、有利于人的生存与发展的学术研究成果报告。为建立人口大数据与现有行政管理相融合的民族地域分布，历史文化构成，经济社会发展，资源环境，市场产业链、供应链等与人口时空相关、地理信息相连、部门互联互通大数据模型或现代网络平台建言献策。
（三）群众配合度层面的建议
1.要求普查员亲民、耐心、细致开展入户登记。普查员入户登记时，尽量做到两人同行（其中一人尽可能是村民小组组长、小区物管人员（门卫）、水电费收缴人员或社区民警），采用上下班相结合的入户登记方式，解决好进门难、找人难得问题。
2.确定好申报人员，尽量要求由熟悉家庭情况的人员申报，确实不能申报的，由邻居、亲属及村（社区）干部协助申报，解决申报难的问题。
3.各级可由政府办或普查办与部门联合发文，要求体制内的公职人员，带头用智能手机在现居住的房屋内，自主完整申报本户普查表，确保房屋卫星定位准确，并将登记上传凭证告知居住地普查小区。
4.对自主申报人员实行激励机制，可采用积分发放优惠券、抽奖、评选热心公益事业公民活动，联动微信平台抽奖配发红包等方式，鼓励人民群众广泛参与用智能手机主动自主扫码申报。将自主申报率作为各级人口第七次全国人口普查普查办公室考核的重要内容，纳入各级目标考核。
5.普查区指导员、普查小区普查员每天对自主申报的普查表及时在平台上审核复查，发现问题及时与户主联系更正，确保自主申报住户的数据质量。
作者系四川省第七次全国人口普查专家咨询委员会委员 代胜德
川公网安备51081102000023号